Inleiding

Den Haag is een grote gemeente. Hierbij horen grote opgaven en corresponderende omvangrijke lasten en investeringen. In de programmabegroting staat wat de gemeente van plan is en hoeveel geld daarvoor beschikbaar is. In de programmarekening staat wat er daadwerkelijk is gerealiseerd en hoeveel dat kostte.  Deze inleiding beperkt zich tot de hoofdlijnen van de belangrijkste financiële resultaten in 2018 ten opzichte van de begroting.

Het jaar 2018 was een verkiezingsjaar. Na de verkiezingen nam op 7 juni 2018 het nieuw college het stokje over van het vorige. Met deze programmarekening wordt daarmee verantwoording afgelegd over de laatste halfjaar van het oude en de eerste halfjaar van het nieuwe college. De ambities van het nieuwe college staan in het coalitieakkoord: Den Haag, stad van kansen en ambities. Naar aanleiding van het coalitieakkoord is medio 2018 de programma-indeling van de begroting gewijzigd. Met de nieuwe indeling sluit de programmabegroting en daarmee de programmarekening optimaal aan bij de bestuurlijke verantwoordelijkheidsverdeling. Met de aanpassing van de programma-indeling ontstond een voor de gemeenteraad herkenbaar vertrekpunt voor de uitoefening van haar controlerende taak. De gemeenteraad stemde op 8 november 2018 in met de nieuwe programma-indeling en de geactualiseerde begroting.

Den Haag voert een solide financieel beleid, gericht op de lange termijn. We zoeken hierbij het evenwicht tussen scherp aan de wind zeilen waar dat kan en behoedzaam zijn als dat moet. Hiermee beoogt de gemeente dat er niet onnodig geld op de plank (in reserves) blijft liggen, maar er ook geen (te) grote risico’s worden gelopen. Als de gemeente geconfronteerd wordt met tegenvallers, wordt daarvoor een passende oplossing gevonden. Meevallers worden pas in de begroting opgenomen als het redelijkerwijs zeker is dat deze zich ook daadwerkelijk voordoen. De gemeente brengt systematisch de belangrijkste risico's in beeld, waarmee een onderbouwing ontstaat van het benodigde weerstandsvermogen.

Het financieel resultaat en positie op hoofdlijnen
In deze programmarekening verantwoordt de gemeente € 2,467 miljard aan lasten en € 2,311 miljard aan baten. Na verrekening met de daarvoor bestemde bestemmingsreserves blijft een jaarrekeningresultaat van € 8,5 mln. over. Dit is 0,32 procent van de begroting.

Ter illustratie treft u in de onderstaande tabel de jaarrekeningresultaten van de afgelopen acht jaar aan. Uit de tabel blijkt dat, doordat er realistischer wordt geraamd, de jaren van grote voordelen in de jaarrekening achter ons liggen.

De gemeente is sterk afhankelijk van inkomstenoverdrachten van het rijk. De grootste gemeentelijke inkomstenbron is het gemeentefonds. Het gemeentefonds is vrij besteedbaar, zij het dat ook wettelijke taken uit het gemeentefonds bekostigd dienen te worden. Voorbeelden van wettelijke taken die uit het gemeentefonds betaald dienen te worden zijn: onderhoud aan gemeentelijke infrastructuur, onderwijshuisvesting, taken op het gebied van volksgezondheid, jeugd en zorg. Daarnaast ontvangt de gemeente specifieke uitkeringen van het rijk voor de uitvoering van taken. Deze uitkeringen mogen alleen aan de taak worden besteed waarvoor ze ontvangen zijn. De grootste specifieke uitkeringen hebben betrekking op de bijstandsverlening (€ 344 mln.) en onderwijsachterstanden beleid (€ 42 mln.). Van andere overheden zoals het rijk, Europa, de provincie en de MRDH ontving Den Haag in 2018 € 101 mln. als bijdrage in investeringen. Het grootste voorbeeld hiervan betreft de Rotterdamsebaan met een bijdrage van € 70 mln.. Deze bijdragen worden rechtstreeks met de investeringen verrekend en maken daarom geen onderdeel uit van de baten.

In de onderstaande tabel ziet u de samenstelling van de lasten, inclusief dotaties aan reserves.

In het onderstaande overzicht ziet u de samenstelling van de baten, inclusief de onttrekkingen aan de reserves.

Lasten, baten en resultaten 2018

In de onderstaande tabel treft u de gerealiseerde lasten, baten en het resultaat per beleidsprogramma aan.

De tabel laat zien dat voor de meeste programma's het resultaat dicht bij de actuele begroting ligt, en de afwijking hiermee nagenoeg nihil is. Als we de grootste resultaten in ogenschouw nemen, zien we dat het resultaat door de volgende ontwikkelingen (per programma) kan worden verklaard.

Programma Werk en Inkomen
De afgelopen jaren kende de gemeente een nadeel op de bijstandsverlening: de ontvangen rijksmiddelen bleken onvoldoende om de uitkeringen te verstrekken. In 2018 is het tekort op de bijstandsverlening voor € 46 mln. uit de algemene middelen van de gemeente opgelost. Tegelijkertijd zijn in het coalitieakkoord maatregelen afgesproken (Werkoffensief +500) om de uitgaven aan de bijstand te beperken.
Het aantal bijstandsuitkeringen daalde van 26.488 naar 25.114 (5,2 procent). De uitstroom is groter dan ingeschat in de begroting. Daarnaast zijn intensieve gesprekken gevoerd met het Rijk, waardoor na het coalitieakkoord extra middelen zijn ontvangen voor bijstandsverlening en statushouders. Per saldo leverden beide ontwikkelingen een voordeel op van € 7 mln. in 2018.

Daarnaast ontstond een voordeel van € 18,7 mln. omdat een deel van de omzet van de Haeghegroep op het Overzicht Overhead is begroot, waar het op het programma Werk en Inkomen verantwoord diende te worden. Tegenover dit voordeel ontstaat een even groot nadeel op het overzicht Overhead. Gemeentebreed is het hiermee sprake van een neutraal resultaat.

Programma Zorg, welzijn, jeugd en volksgezondheid
In 2015 en 2016 kende Den Haag een overschot op de gedecentraliseerde taken voor WMO en Jeugdzorg. In 2017 ontstond een omslag naar een nadeel van bijna € 14 mln. In 2018 is dit nadeel aangezuiverd vanuit de algemene middelen. Daarnaast is vooruitlopend op een verwacht nadeel over 2018 bij het halfjaarbericht € 11 mln. incidenteel aan het programma toegevoegd.

De oorzaken van de omslag van een overschot naar een nadeel gedurende de afgelopen vier jaren zijn divers; de voornaamste zijn de volgende.
Ten eerste werken de bezuinigingen van het rijk door. De decentralisaties sociaal domein zijn doorgevoerd met een korting van structureel 15 procent. De gemeente ontvangt minder middelen uit de integratie-uitkering Wmo voorzieningen dan de werkelijke lasten. De stijging van de integratie-uitkering voor jeugdhulp weegt niet op tegen de gestegen kosten. De gemeente werkt mee aan onderzoeken van het rijk en de VNG naar de toereikendheid van de omvang en verdeling van de rijksbudgetten.
Ten tweede is medio 2017 het besluit van de raad om de toegang tot de Wmo te verbeteren naar aanleiding van het Rekenkamerrapport “Over de drempel” ingevoerd, waardoor het aantal gebruikers van de Wmo-voorzieningen is toegenomen.
Ten derde zijn per 2017 en 2018 de nieuwe contracten voor de Wmo (maatwerkarrangementen) respectievelijk jeugdhulp ingevoerd. Deze contracten zijn opgesteld in een tijd dat nog geen sprake was van tekorten. Voor de jeugdhulp was daarbij sprake van een harmonisatie van tarieven die geleid hebben tot hogere uitgaven. Voor de Wmo-maatwerkvoorzieningen is sprake van hogere declaraties door zorgaanbieders.
Per saldo hebben de ontwikkelingen geleid tot een nadeel in 2018 van ruim € 16 mln. op de WMO-voorzieningen en € 8 mln. op de jeugdhulpverlening. Het betreft hier tekorten met een structurele doorwerking. Daarom startte de gemeente in 2018 met het beter inzichtelijk krijgen van de tekorten om daarmee in control te komen. Aanvullend zijn maatregelen in voorbereiding ter beheersing van de tekorten. De  aanvullende maatregelen worden met de eerst volgende begroting aan de gemeenteraad voorgelegd.

In de loop van 2018 werd de omvang van het nadeel op het programma Zorg, welzijn, jeugd en volksgezondheid duidelijk. Daarom is gedurende het jaar 2018 behoedzamer omgesprongen met het verlenen van subsidies in het kader van participatie. Hierdoor is op dit onderdeel een voordeel ontstaan van ruim € 4 mln.. Tot slot is in de begroting € 2,9 mln. aan lasten voor de GGD en Veilig Thuis als overhead aangemerkt, waar dit bij nader inzien lasten zijn die op het programma Zorg, welzijn, Jeugd en volksgezondheid verantwoord dienen te worden. Hierdoor ontstaat een nadeel op dit programma en een even groot voordeel op het overzicht Overhead. Gemeentebreed is dit neutraal.

Programma Mobiliteit
De parkeerbaten waren in 2018 € 9,5 mln. hoger dan begroot. De inzet van scanauto’s voor de controle op betaald parkeren heeft hieraan bijgedragen. Door de gestegen pakkans bij niet betalen, nam de betaalbereidheid toe. Ook leidde de inzet van de scantechnologie ertoe dat meer naheffingsaanslagen parkeerbelasting werden opgelegd. Daarnaast nam in 2018 de gemiddelde parkeerduur toe en zijn meer parkeervergunningen uitgegeven voor bedrijven, bezoekers en met een beperkte looptijd (dagdeel, week enz.). De gemeente onderzoekt in hoeverre deze ontwikkelingen tot structureel hogere baten leidt. Bij de voorjaarsnota wordt dit in beeld gebracht.

Programma Stadsontwikkeling en Wonen
In 2018 zijn vijf grondexploitaties afgerond met een positief resultaat. Daarnaast zijn er drie partieel afgesloten en is bij twee grondexploitaties tussentijdse winst genomen. In de actualisatie van de voorziening negatieve plannen bleek een ophoging benodigd ter afdekking van het verwachte resultaat op negatieve plannen per einde 2018. Per saldo leidt bovenstaande tot een gerealiseerd nadeel van € 5,4 mln. op de activiteit Bouwgrondexploitaties, waarvan conform de beheerregels een deel zal worden verrekend met de reserve Grondbedrijf.
Het niet doorgaan van plannen met betrekking tot de herontwikkeling van de Scheveningse haven, dan wel vertraging in de planvorming, ontstaat er een voordeel van € 6,8 mln. op de activiteit Stadsvernieuwing. Zo waren er in 2018 middelen beschikbaar voor het realiseren van een oeververbinding. Door het niet doorgaan van plannen met betrekking tot het realiseren van een oeververbinding ontstaat er een voordeel van € 5,4 mln.

Programma Financiën
Den Haag heeft in 2018 € 8 mln. meer uit het gemeentefonds ontvangen dan begroot. De gemeente wijst erop dat de hogere ontvangst voor bijna € 11 mln. samenhangt met taakmutaties. Hiermee wordt bedoeld dat de gemeente in 2018 geld van het rijk heeft ontvangen voor taken die in 2019 of later worden uitgevoerd en ook dan tot lasten leiden. Dit is pas in december 2018 door het rijk bekend gemaakt, waardoor deze bedragen niet meer in de begroting verwerkt konden worden. De grootste taakmutaties hebben betrekking op Aardgasvrije wijken (€ 3,5 mln.), Transformatiefonds Jeugdzorg (€ 2,4 mln.) en Baankansen (€ 1,44 mln.).

In de najaarsnota van het Rijk werd aangekondigd dat het gemeentefonds waarschijnlijk lager uitpakt door een onderbesteding op de rijksuitgaven (samen de trap op, samen de trap af). Een lager gemeentefonds betekent dat de gemeente in 2019 een deel van de gemeentefondsuitkering over 2018 moet terugbetalen. In 2018 zijn de verslaggevingsvoorschriften voor gemeenten aangepast, waardoor met deze ontwikkeling in de programmarekening 2018 geen rekening mag worden gehouden. Op basis van de huidige inschattingen wordt verwacht dat de omvang van de terugbetaling in 2019 tussen de € 10 en € 20 mln. kan liggen. Een eventuele terugbetaling heeft mogelijk een structurele doorwerking doordat de omvang van het gemeentefonds structureel lager wordt. Pas na het verschijnen van de meicirculaire gemeentefonds 2019 is hierover definitief duidelijkheid te geven.

Overzicht Overhead
Het resultaat op Overhead hangt voor € 15,8 mln. samen met een voordeel op het programma Werk en inkomen (€ 18,7 mln.) en een nadeel op het programma Zorg, welzijn, jeugd en volksgezondheid (€ 2,9 mln.). Gemeentebreed heeft dit per saldo geen financiële gevolgen.

Het feitelijke nadeel op overhead bedraagt circa € 12 mln. Dit nadeel heeft voor € 4,7 mln. betrekking op reeds bekende onderwerpen uit de programmarekening 2017 en het halfjaarbericht 2018. Dit betreffen het strategisch huisvestingsplan (€ 2,6 mln.) en de frictiekosten voor de bezuiniging op DIV/DIM (€ 2,1 mln.). Daarnaast is een nadeel van € 5,4 mln. ontstaan door verschillende verhuisbewegingen en onverwachte meerkosten van beheer van gemeentebrede automatiseringssystemen (€ 2,5 mln.), inhuur van extra specialistische kennis op het terrein van P&O, financiën en automatisering voor het primair proces (€ 1,9 mln.) en extra communicatieactiviteiten en ondersteuning bij de organisatieontwikkeling (€ 1,0 mln.). De resterende € 1,8 mln. zijn verbonden aan het onevenredig dalen van de kosten in relatie tot de afname van het WSW-bestand. Inmiddels zijn maatregelen genomen om de nadelen op te lossen. De structurele component van het nadeel wordt in de komende begroting verwerkt.

Investeringen
Onze gemeente heeft, naast de exploitatiebegroting, een omvangrijk meerjarig investeringsprogramma van ongeveer € 1 miljard. In 2018 investeerde de gemeente € 293 mln. Hiervan komt ongeveer twee derde (€ 192 mln.) ten laste van gemeentelijke middelen. Het overige deel (€ 101 mln.) wordt bekostigd met bijdragen van derden, zoals heffingen en bijdragen van andere overheden.

Het investeringsvolume over 2018 is ongeveer gelijk aan het gemiddelde van de afgelopen drie jaren. Ten opzichte van de begroting, is 16 procent minder gerealiseerd. In de beleidsprogramma's worden de investeringen toegelicht. De grootste investeringen en majeure afwijkingen op de begroting worden hieronder kort toegelicht.

Programma Cultuur en Bibliotheek
De bouw van het Onderwijs- en Cultuurcomplex aan het Spui is de grootste investering op dit programma. Deze vordert conform planning, ondanks een lagere realisatie in 2018 van € 8 mln. (14%) dan begroot. Een dynamisch omvangrijk bouwproject als dit kent in de uitvoering per jaarschijf altijd afwijkingen, maar heeft geen gevolgen voor het financiële eindresultaat van het project.

Programma Onderwijs
De investeringen in onderwijshuisvesting vinden plaats binnen een meerjarig programma dat door de gemeenteraad is vastgesteld. Jaarlijks schommelt het investeringsvolume. De lagere besteding is ongeveer voor de helft (€ 6,5 mln.) te verklaren doordat de gemeente minder declaraties en eindafrekeningen van de schoolbesturen heeft ontvangen voor lopende bouwprojecten. Hiernaast zijn geplande projecten vertraagd. Zo was voor de Europese School aan de Oostduinlaan een langer ontwerptraject nodig.

Programma Buitenruimte
De grootste investering op dit programma betrof de vervanging van riolering (realisatie € 16,7 mln. ten opzichte van. begroting € 18,9 mln.). Dit past binnen het meerjarige rioleringsplan. Ook is gewerkt aan de renovatie van de Koningstunnel. De investering op dit project bleef bijna € 6 mln. achter bij de begroting. Dit is veroorzaakt doordat de aannemer projectmijlpalen niet heeft gerealiseerd. Omdat deze niet op het kritische pad lagen, is het project conform planning in maart 2019 gestart. Diverse kleinere projecten kennen een langere voorbereidingsprocedure en/of de uitvoering vergt een langere tijd.

Programma Mobiliteit
De grootste investering was voor de Rotterdamsebaan, het project stond in het teken van het boren van de tunnelbuizen. Het boorproces is medio januari 2019 afgerond, een maand later dan de oorspronkelijke planning. Hierdoor zijn enkele termijnen pas in 2019 afgerekend met de aannemer in plaats van 2018. Ook hoefden risicoreserveringen niet te worden aangesproken omdat het boorproces zonder noemenswaardige incidenten is verlopen. In 2018 is voor dit project € 70 mln. geïnvesteerd (€ 86 mln. begroot). De verwachting is dat het project conform planning in juni 2020 wordt opgeleverd. Het busplatform Den Haag heeft te kampen met vertraging, de aannemer heeft de afgesproken mijlpalen voor 2018 niet behaald. Voor dit project is in 2018 ca. € 7,5 mln. minder geïnvesteerd dan begroot.

Programma Stadsontwikkeling en Wonen
In 2018 is de voormalige Amerikaanse Ambassade in gemeentelijk eigendom gekomen. Dit is hiermee de grootste investering binnen programma Stadsontwikkeling en Wonen. De bouw van Vitalizee/Legoland is in 2018 grotendeels afgerond, de nieuwbouw is in februari 2019 opgeleverd.

Programma Financiën
Het programma Financiën laat hogere investeringen zien dan begroot voor € 14 mln. De investeringen betreffen uitgegeven gronden in erfpacht. Vanwege het onvoorspelbare en/of strategische karakter wordt dit niet begroot. Deze uitgiften komen daarom alleen in de realisatie tot uitdrukking.

Overzicht Overhead
De onderbesteding van € 3 mln. op het Overzicht Overhead hangt grotendeels samen met het niet uitvoeren van geplande vervangingsinvestering in het stadhuis, stadskantoor Leyweg en stadsdeelkantoor Loosduinen.

Van halfjaarbericht naar jaarrekening
Bij het halfjaarbericht werd een jaarrekeningresultaat van € 8 mln. nadelig verwacht. Het halfjaarbericht is gebaseerd op een inschatting uit augustus 2018. Het spreekt voor zich dat er in de resterende maanden van het jaar zaken kunnen voordoen die het resultaat beïnvloeden. Het uiteindelijke resultaat kwam uit op
€ 8,5 mln. voordelig. In de onderstaande tabel treft u de verschillen aan tussen de verwachting bij het halfjaarbericht en het uiteindelijke resultaat.

Uit de tabel blijkt dat de meeste programma’s per saldo in lijn liggen met de verwachting in het halfjaarbericht. De grootste afwijkingen kunnen als volgt worden verklaard:

Programma Onderwijs
In 2018 waren er in de exploitatie middelen (€ 1,8 mln.) geraamd voor Internationaal Onderwijs. In de uitvoering is, in het tweede halfjaar, gebleken dat dit project een incidentele investering betreft voor onderwijshuisvesting aan de Rooseboomstraat. Dit betekent activeren op de balans en meerjarig afschrijven, en om deze reden zijn deze middelen niet gerealiseerd in 2018. Daarnaast had de gemeente middelen gereserveerd ( € 1,0 mln.) voor een mogelijke overschrijding op de open einderegeling Gemeentelijke peutertoeslag. Deze overschrijding heeft zich maar beperkt voorgedaan.

Programma Werk en Inkomen
Tussen het programma Werk en Inkomen en het overzicht Overhead trad een verschuiving op van € 18,7 mln. Gemeentebreed is dit neutraal. Na correctie voor deze verschuiving, komt dit programma nagenoeg op het resultaat uit zoals dat in het halfjaarbericht werd verwacht.

Programma Zorg, welzijn, jeugd en volksgezondheid
Bij het halfjaarbericht 2018 is een verwacht nadeel op het programma Zorg, welzijn, jeugd en volksgezondheid gepresenteerd tussen € 9,6 mln. en € 17 mln. nadelig. Het nadeel voor Jeugdzorg blijkt bij deze jaarrekening binnen de verwachte bandbreedte te vallen. Daarnaast blijkt sprake te zijn van een hoger gebruik van de WMO-voorzieningen (€ 10,9 mln. nadelig ten opzichte van gepresenteerde prognose). Hierdoor kwam het uiteindelijke resultaat op het programma € 22,2 mln. nadelig mln. uit.

Programma Mobiliteit
Het voordeel op het programma Mobiliteit is hoger dan bij het halfjaarbericht werd verwacht. Dit komt vooral door de parkeerbaten. Naast de impact op de betaalmoraal en het hogere aantal naheffingen door de inzet van de scanauto’s, komt dit ook doordat er meer en langer werd geparkeerd dan werd verwacht.

Programma Stadsdelen, Integratie en Dienstverlening
Er is een voordelig resultaat op integratie en burgerschap van € 1,7 mln. ten opzichte van het halfjaarbericht. Omdat halverwege het jaar een nadeel op verkiezingen werd voorzien waardoor het programma als geheel negatief zou uitkomen, is er actief gestuurd om dit zoveel mogelijk te voorkomen. Daarnaast zijn minder subsidies aangevraagd voor speerpunten uit de hoofdlijnenbrief Integratie dan verwacht. Hierdoor ontstond een voordeel van € 1,0 mln. Het restant kon door diverse kleinere maatregelen bij stadsdelen en media worden gerealiseerd.

Programma Financiën
Het verschil op het programma Financiën hangt voor € 11 mln. samen met de taakmutaties uit de decembercirculaire van het gemeentefonds. Uiteraard was deze circulaire bij het opstellen van het Halfjaarbericht nog niet bekend.

Overzicht Overhead
Het verschil op het overzicht Overhead hangt in belangrijke mate samen met de eerder benoemde verschuivingen tussen overhead en de programma's Werk en inkomen (€ 19,8 mln. negatief) en Zorg, Welzijn, Jeugd en Volksgezondheid (€ 2,9 mln. positief). Het nadeel op overhead is € 4,8 mln. nadeliger dan verwacht in het Halfjaarbericht. Dit hangt samen met diverse ontwikkelingen zoals bij de toelichting op het resultaat is uiteengezet.

Financiële positie
Den Haag investeert. Hierdoor nemen de bezittingen van de stad toe. U kunt hierbij denken aan goed toegerust netwerk van wegen, fietspaden moderne schoolgebouwen en state of the art cultuurvoorzieningen. Stuk voor stuk zaken die jarenlang bijdragen aan de welvaart en het welzijn van deze stad. Daarom is het verantwoord om voor deze investeringen meerjarige leningen af te sluiten, te meer omdat ervoor gezorgd is dat de daaraan verbonden aflossings- en renteverplichtingen in de langjarige begroting zijn voorzien. Uit de onderstaande tabel blijkt dat de toename van de schulden van de gemeente gelijke tred houdt met de toename van de bezittingen.

De gemeente beschikt over bestemmings- en projectreserves. Deze reserves zijn gevormd om beleidsdoelstellingen te realiseren. Het is een bewuste keuze van de gemeente om deze reserves voor de verbetering van de stad in te zetten en niet het geld onnodig op de plank te laten liggen. Het saldo van deze reserves neemt de afgelopen jaren daardoor wel af. Op termijn leidt dit niet tot financiële problemen omdat de onderliggende beleidsmaatregelen van incidentele aard zijn. Wel vermindert de financiële wendbaarheid van de gemeente omdat er minder ruimte is om beleid te heroverwegen. Overigens neemt door de verkoop van de aandelen Eneco naar verwachting het totaal aan bestemmingsreserves deze raadsperiode weer toe.

Naast bestemmings- en projectreserves beschikt de gemeente over een weerstandsvermogen. Het weerstandsvermogen bestaat uit de algemene reserve, de reserve grondbedrijf, de programmareserves, de centrale bedrijfsvoeringsreserve en de reserves onderhoud. Ultimo 2018 bedraagt het totaal van het weerstandsvermogen € 116 mln. Uit deze programmarekening blijkt dat de resultaten op de programma’s Zorg, welzijn, jeugd en volksgezondheid, Financiën (gecorrigeerd voor taakmutaties die betrekking hebben op 2019) en Overhead zorgen voor een toenemende druk op het weerstandsvermogen. De gemeente dient dan ook waakzaam te zijn om financieel gezond te blijven.