Weerstandsvermogen
Er wordt een onderscheid gemaakt tussen het structurele en het incidentele weerstandsvermogen.
Het structurele weerstandsvermogen bestaat uit de begrotingspost onvoorzien. De post onvoorzien moet een soepele uitvoering van de begroting vergemakkelijken. Het zorgt zodoende voor een stukje flexibiliteit. De post onvoorzien bedroeg in 2018 € 0,8 mln en is niet aangesproken.
Het incidentele weerstandsvermogen bestaat uit de algemene reserve, de programmareserves, de centrale bedrijfsvoeringsreserve en de reserve grondbedrijf. Elk beleidsprogramma heeft een programmareserve. De programmareserve is o.a. bedoeld om tussentijdse risico’s en tegenvallers op een beleidsprogramma op te vangen. Indien de risico’s de programmareserve overstijgen, dan worden deze betrokken bij de algemene reserve. De standen van deze reserves zijn per einde 2018 als volgt:

* zie voor de ontwikkeling van de reserves, de betreffende programma's en paragrafen

Algemene reserve
De algemene reserve is het vrij besteedbare eigen vermogen van de gemeente en dient voor het afdekken van tekorten in de gemeentelijke jaarrekening en het opvangen van de eerder geschetste type risico’s. Hiermee wordt voorkomen dat elke financiële tegenvaller dwingt tot onmiddellijk bezuinigen. Niet alle gemeenten lopen dezelfde risico’s. Het is daardoor niet mogelijk een algemene norm te stellen voor een eenduidige relatie tussen de algemene reserve en de risico’s. Iedere gemeente moet op basis van de eigen specifieke situatie een beleidslijn formuleren over het noodzakelijk geachte weerstandsvermogen. Inherent aan risico's is dat de precieze omvang van de mogelijke schade of kosten niet vaststaat. Dat komt natuurlijk vooral omdat het altijd gaat om een onzekere gebeurtenis, met navenant onzekere kosten. De gemeente Den Haag maakt gebruik van een risico-cumulatiemodel. Met dit model maken we een zo goed mogelijke berekening van de noodzakelijke hoogte voor het weerstandsvermogen. Twee keer per jaar wordt het risicocumulatiemodel geactualiseerd, namelijk in de Voorjaarsnota en de Programmabegroting.

Reserve Grondbedrijf
De reserve Grondbedrijf is de financiële buffer voor het Grondbedrijf. De reserve is nodig om te verhinderen dat tekorten van het grondbedrijf de totale gemeentelijke financiële huishouding verstoren. Opbrengsten uit grondexploitaties worden aan deze reserve toegevoegd, verliezen uit grondexploitaties worden hiermee verrekend. De stand van de reserve Grondbedrijf per 31 december 2018 is € 60,7 mln. Zie de paragraaf Grondbedrijf voor een gedetailleerde onderbouwing van de actuele hoogte van de reserve Grondbedrijf.

Programmareserves
De programmareserves zijn bedoeld om tussentijdse risico’s en tegenvallers op te vangen. Jaarlijks wordt bij de begrotingsvoorbereiding bezien welk deel van deze programmareserves ingezet kunnen worden voor nieuw beleid en welk deel noodzakelijk is om doorlopende harde verplichtingen af te dekken. Per 31 december 2018 was de stand voor de programmareserves € 0,1 mln. De afname in 2018 komt voornamelijk door de inzet van de programmareserves ten gunste van het budgettaire kader in het coalitieakkoord.

Centrale bedrijfsvoeringsreserve
De centrale bedrijfsvoeringsreserve is bedoeld voor het opvangen van jaarrekeningresultaten op de bedrijfsvoering, de overhead en de frictiekosten inzake de bundeling. Bij de besparing in de bedrijfsvoering gaat het om onder andere kosten voor boventalligheid als gevolg van de reorganisatie, kosten voor opleidingen en kosten om het programma te kunnen uitvoeren. In beginsel moeten deze frictiekosten binnen het overzicht overhead, de centrale bedrijfsvoeringsreserve en de exploitatie van de bedrijfsvoering gevonden worden. De stand van de centrale bedrijfsvoeringsreserve bedraagt per 31/12/2018 € nihil mln.

Centrale reserves onderhoud
De centrale reserves onderhoud zijn bedoeld voor het opvangen van eventuele tegenvallers bij onderhoudskosten en of pieken in de onderhoudsopgaven. De stand van de beide reserves (reserve onderhoud vastgoed en - sportaccommodaties) tezamen per 31 december 2018 bedraagt € 7,4 mln.

Gemeentelijke risico's
Bij de jaarrekening vindt geen budgettaire afweging plaats, dit gebeurd traditiegetrouw bij de begroting. De risico’s zijn echter wel geactualiseerd. Daardoor kan een goed en actueel beeld gevormd worden van de risico’s waar de gemeente op dat moment mee geconfronteerd wordt. In 2018 heeft de gemeente het weerstandsvermogen niet hoeven aan te spreken. Geconcludeerd wordt dat het financieel risicobeheer en het vermogen van de gemeente afdoende zijn om tegenvallers op te vangen. Bij de voorjaarsnota wordt een herziene berekening van het benodigd weerstandsvermogen gemaakt. De nasleep van de Vreugdevuren bij de jaarwisseling 2018 – 2019 vormt een risico. Kwantificeren van dit risico is echter nog niet aan de orde, en zou vooruit lopen op de uitkomsten van het onderzoek van de Onderzoeksraad voor de Veiligheid (OvV). Risico’s waar wel mee rekening gehouden wordt, staan in onderstaande tabel.

Rampen en zware ongevallen   kans 1%, impact € 63,5 mln.

De gemeente spaart niet voor risico's van (natuur)rampen (of ander groot onheil) die Den Haag kunnen treffen (watersnood, extreme weersomstandigheden, epidemieën, etc.). Hoewel de kans hierop klein is, is de schade die het gevolg kan zijn van een dergelijke gebeurtenis aanzienlijk, zo hebben we bijvoorbeeld gezien bij de vuurwerkramp in Enschede. Doordat de kans op een dergelijke ramp klein is, is het effect op het benodigde weerstandsvermogen beperkt.

Eigen risico verzekeringen   kans 10%, impact 5,4 mln.

De gemeente heeft een hoog eigen risico op verzekeringspolissen afgesloten, omdat dit per saldo financieel voordeliger is. Deze keuze bevat desalniettemin een risico. Wanneer zich verschillende calamiteiten tegelijk voordoen is de totale eigen bijdrage van de gemeente hoger dan in de reguliere begroting kan worden opgevangen. Bovendien heeft de gemeente ervoor gekozen de fraude- en berovingsverzekering in eigen beheer te nemen omdat de premie hiervan niet opweegt tegen het risico. Het maximale risico dat de gemeente loopt is € 5,4 mln. De kans dat zich dit risico voordoet is klein.

Grote projecten   kans 25%, impact 25 mln.

De gemeente voert projecten om de gestelde beleidsdoelen te behalen. Dit komt altijd tegen een zeker financieel risico dat vooral zichtbaar is bij grote ruimtelijke- en ICT-projecten. In de komende jaren zal de gemeente voor € 950 mln aan investeringen doen  (voor ca. 3/4e deel met gemeentelijke middelen gefinancieerd) in infrastructuur, scholen, vastgoed, ICT, etc.

Binnen projecten vindt risicomanagement plaats. Dit betekent dat risico’s periodiek worden herijkt en dat wordt gestuurd om te voorkomen dat risico’s optreden. Voor onafwendbare risico’s kan aanspraak worden gedaan op het budget onvoorzien dat bij elk project beschikbaar wordt gesteld. In de P&C documenten wordt gerapporteerd over de ontwikkelingen. De raad heeft de mogelijkheid om grote projecten aan te wijzen als GRIP project. Voor deze projecten wordt ieder halfjaar een voortgangsrapportage aangeboden met het verloop van uitgaven, risico’s en reserves.  

Den Haag stuurt met deze toegelichte methodiek op het tot een goed einde brengen van grote projecten. Dit biedt geen absolute zekerheid, er is altijd een mogelijkheid dat tegenvallers (of meevallers) ontstaan op individuele grote projecten. Dat kunnen bouwkosten betreffen, maar ook de gevolgen voor de exploitatie van nieuwe voorzieningen.

Als extra maatregel nemen we daarom een risico op voor grote projecten in het weerstandsvermogen van de gemeente Den Haag. De omvang van het risico bij optreden wordt gewaardeerd op € 25 mln. (dit betreft ca. 2,5% van de investeringsportefeuille) en de kans van optreden wordt ingeschat op 25%.
Er is geen verwachting dat projecten niet binnen budget kunnen worden afgerond, maar als dit toch optreedt, kan de gemeente tegenvallers van grote projecten opvangen. Door met dit risico rekening te houden blijft de gemeente financieel deugdelijk, terwijl tegelijker tijd op voorhand geen onnodig beslag op de schaarse beschikbare middelen hoeft te worden gelegd.

Accres Gemeentefonds   kans 90%, impact 15 mln.

De uitkering uit het gemeentefonds is gekoppeld aan de uitgavenontwikkeling van het Rijk. Eind februari 2019 zijn de gemeentelijke verslaggevingsvoorschriften voor de algemene uitkering aangescherpt en, in tegenstelling tot voorgaande jaren, een reservering  te maken bij de jaarrekening op mogelijke terugbetalingen aan het Rijk van uitkering lopend jaar. Het accres in de  jaarrekening dient gebaseerd te worden op de raming van het Rijk van het accres uit september 2018. In de najaarsnota van het Rijk is aangekondigd dat het accres waarschijnlijk tegenvalt. Daardoor moet de gemeente waarschijnlijk een deel van  het gemeentefonds over 2018 terugbetalen. Ingeschat wordt dat dit risico tussen € 10 – 20 mln. bedraagt. In de paragraaf weerstandsvermogen in het risicocumulatiemodel algemene reserve hiervoor een risico op te nemen van € 15 mln. tegen een kans van 90%.

Stijging marktrente   kans 10%, impact 5 mln.

De gemeente sluit langlopende lenigen af ter financiering van investeringen. Ultimo 2018 had de gemeente ruim € 1,348 miljard aan langlopende leningen afgesloten. Momenteel is de rente waartegen de gemeente leent historisch gezien relatief laag. Als de rente stijgt, moet de gemeente meer rente betalen. Dit risico wordt beperkt doordat de gemeente meerdere lang lopende lineaire leningen heeft afgesloten, waardoor bij een rentestijging het effect daarvan vertraagd wordt. Op basis van de huidige verwachtingen blijft de rente tot medio 2020 laag. Daarnaast drukt de voorgenomen verkoop van Eneco in de eerste jaren de gemeentelijke financieringsbehoefte . Ondanks deze risico beperkende maatregelen en omstandigheden, dient de gemeente rekening te houden met een resterend risico op een stijgende rente. Gegeven de Haagse situatie houdt de gemeente rekening met een risico van een stijging van de rente over de gemeentelijke leningenportefeuille van 0,5 procentpunt.  

Risico jeugdhulp Open-einde-regeling en Veilig Thuis   kans 80%, impact 15 mln.

Per 1 januari 2015 heeft de gemeente de verantwoordelijkheid van de jeugdhulp overgenomen van het rijk. Dit is gepaard gegaan met een budgetkorting. Het Rijk beziet in de komende jaren de verdelingsmethodiek van de budgetten over de gemeenten. Ook is de hoogte van het macrobudget voor jeugdzorg onderwerp van gesprek tussen gemeenten en het Rijk. Verder is sprake van een openeinde regeling; geen budgetplafond en de gemeente biedt indien noodzakelijk jeugdhulp.

De gemeente Den Haag verzorgt circa 25% van de verwijzingen naar jeugdhulp. De rest van de verwijzingen wordt – zoals wettelijk toegestaan – gedaan door huisartsen, gecertificeerde instellingen (GI’s), rechters en medisch specialisten. De inkoop van de gespecialiseerde jeugdhulp wordt regionaal, via het Inkoopbureau H10, geregisseerd. Het voorgaande beperkt de mogelijkheid om te sturen op lasten. De afgelopen jaren laten grote schommelingen zien in het lastenpatroon van de gemeente.

Bij de jeugdhulp zijn de kosten circa € 20 mln. hoger in 2018, o.a. verklaard door zwaardere hulp en door hogere tarieven in 2018 t.o.v. 2017 vanwege de harmonisering van tarieven. Naar verwachting werken deze effecten door in ieder geval in 2019. Het tekort in 2018 is voor € 11 mln. gedempt door de inzet van incidentele middelen zoals die voor preventie jeugdhulp in het coalitieakkoord. Om het inzicht in de financiële- en de resultaateffecten te vergroten heeft de gemeente eind 2017 een Taskforce ingericht. In 2018 is onder meer bereikt dat declaraties eerder worden ingediend. Met vier jeugdhulpaanbieders zijn afspraken gemaakt over het verlagen van tarieven of het declareren van een lagere zorgzwaarte. Daarnaast zijn in 2018 voorbereidingen getroffen voor een nieuw contract voor de jaren 2020-2024.

Btw-compensatiefonds   kans 35%, impact 10 mln.

Het Rijk heeft een maximum gezet op het btw-compensatiefonds. Bij een aantrekkende economie, bij meer uitbestedingen of bij grote investeringen van gemeenten, is de kans reëel dat de gemeenten meer btw bij het Rijk declareren dan er in het btw-compensatiefonds zit. Het Rijk dekt dat tekort op het btw-compensatiefonds dan met een uitname uit het gemeentefonds. Het maximale risico voor alle gemeenten samen schatten we op 10% van het btw-compensatiefonds van € 2,3 miljard. Het Haagse aandeel daarvan is 4,5%. Waarmee het Haagse aandeel op afgerond € 10 mln. komt.

Btw Sport   kans 75%, impact 2,5 mln.

Per 1 januari 2019 heeft het nieuwe kabinet besloten de Nederlandse BTW-sportvrijstelling te verruimen als gevolg van het arrest van het Europese Hof van Justitie (Bridport and West Dorset Golf Club). Door deze wetswijziging vervalt het recht op aftrek van btw voor gemeenten en niet-winstbeogende exploitanten van sportaccommodaties. Het gevolg hiervan is voor de gemeente dat betaald BTW op haar inkopen gerelateerd aan Sport een kostenpost vormt.  Voor de Rijksoverheid betekent de verruiming van de BTW-sportvrijstelling een structurele extra belastingopbrengst. Omdat de wetswijziging direct voortvloeit uit Europese regelgeving en het (dus) geen bezuinigingsmaatregel is, heeft het huidige kabinet eerder al aangegeven dat de opbrengst van deze extra belastingmaatregel terug dient te vloeien naar de gedupeerden. De gemeenten kunnen gebruik maken van een compensatieregel (Regeling specifieke uitkering sport, SPUK) waarbij een landelijk plafond van € 153 mln. is vastgesteld. Afhankelijk van de landelijk ingediende compensatieverzoeken en de werkelijke lasten die worden verantwoord in de SISA-verantwoording vindt wellicht nog een herziening van het ingediende compensatieverzoek van het BTW nadeel plaats van de gemeente.

Afname WSW in relatie tot rijksbijdrage   kans 80%, impact 2 mln.

De Wet op de Sociale Werkvoorziening is in 2015 opgegaan in de Participatiewet. Hierdoor komen er geen nieuwe instroom WSW-ers meer en daalt het aantal WSW-ers als gevolg van overlijden, pensionering en overige uitstroom geleidelijk. Hiermee samenhangend daalt ook de rijksbijdrage. Het risico bestaat dat deze daling van de rijksbijdrage sneller verloopt dan de afname van het aantal WSW-ers. Met de intensiveringen uit het coalitieakkoord 2018-2022 schatten we het financiële effect van dit risico in op € 2 mln. structureel.

Wmo Open-einde-regeling   kans 90%, impact 15 mln

Allereerst is er bij de Wmo sprake van een open einde regeling. Aan burgers die ondersteuning nodig hebben moet zorg worden verstrekt. Als gemeente hebben we een zorgplicht (Wmo). We moeten passende hulp verlenen aan Hagenaars die dit nodig hebben. Op het onderdeel Wmo voorzieningen is het tekort in 2018 circa € 17 mln. Vooral bij maatwerkarrangementen (zorg in natura) wordt het effect van de vormvrije melding (conform de bedoeling van de wetgever) en afschaffing eigen bijdrage dagbesteding en begeleiding zichtbaar. Hierdoor wordt aanzienlijk meer gebruik gemaakt van voorzieningen. Gedurende het jaar 2018 is een grote toename te zien in het toewijzen van voorzieningen, vooral voor begeleiding en dagbesteding (van circa 4.700 gemiddeld in 2017 tot circa 5.700 gemiddeld in 2018). Daarnaast is het daadwerkelijk gebruik bij het nieuwe contract aanzienlijk hoger dan in het contract 2017 (circa 88% t.o.v. circa 80%). Aangezien indicaties vrijwel altijd voor meerdere jaren worden afgegeven, lopen deze naar verwachting op dit hogere niveau van eind 2018 door in 2019 en verder.

Ten tweede is de komende jaren is (de uitwerking van) Rijksbeleid een onzekere factor. Het gaat dan om zaken als eventuele compensatie vanuit het Rijk voor tekorten in het sociaal domein, uitwerking van nieuwe verdeelmodellen van Rijksmiddelen en uitwerking van nieuw beleid. Specifiek is de landelijke invoering van het abonnementstarief een groot risico qua lastentoename. Daardoor gaan alle huishoudens een vast tarief van € 17,50 per 4 weken betalen voor Wmo voorzieningen. Huishoudens met hogere inkomens die tot nu toe voorzieningen op eigen kracht regelen, krijgen hierdoor een prikkel om van Wmo voorzieningen gebruik te gaan maken.

Het risico dat beide onderdelen zich in volle omvang gelijktijdig voordoen is klein. Het verwachte risicobedrag is € 15 – € 20 mln. structureel, met  kans van 90%.

Conclusies
Uit deze programmarekening blijkt dat de resultaten op de programma’s  Zorg, Welzijn, Jeugd en Volksgezondheid, Financiën (gecorrigeerd voor taakmutaties) en Overhead zorgen voor een toenemende druk op het weerstandsvermogen. De gemeente kan echter financieel tegen een stootje, maar zal wel de vinger aan de pols dienen te houden om ervoor te zorgen dat deze gunstige positie ook in de toekomst zo blijft. De combinatie van de inzet van de bestemmingsreserves en de uitvoering investeringsagenda, leidt er wel toe dat de solvabiliteit van de gemeente afneemt naar 20 procent.  De gemeente vindt dit te billijken. De gemeente is nog altijd deugdelijk gefinancierd. Dit blijkt uit het feit dat de schuldquote met 48 procent ruim onder de signaleringsgrens van 130 procent blijft. Tot slot beschikt de gemeente over een onderbouwd en robuust weerstandsvermogen. De rechtvaardigt de conclusie dat de gemeente Den Haag financieel gezond is.